Alf Trojan

[Forum Gemeindepsychologie, Jg. 28 (2023), Ausgabe 1]

1 Hintergrund und Fragestellung

Die Komplexität des Resilienzkonzepts bringt es mit sich, dass es viele Akzentuierungen und Definitionen gibt. Die Akzentuierungen schlagen sich auch in zahlreichen neuen begrifflichen Erweiterungen nieder: organisationale Resilienz, Resilienz von Städten/Urbane Resilienz, Klima-Resilienz, resiliente Systeme/resiliente Gesundheitssysteme, resiliente Gesellschaften. Ausgehend von der aufs Individuum bezogenen Resilienz war die Community Resilience eine der ersten und plausibelsten Erweiterungen. Sie ist zu einem prioritären Ziel im WHO-Programm 2020 geworden: „Creating resilient communities and supportive environments for population health and well-being is one of the priority areas of Health 2020.“¹ Beerlage, Mayer und Traoré (2013) haben auf Basis einer umfangreichen Literatur-Recherche einen unscharfen Gebrauch der überlappenden Konzepte Resilience, Community Resilience, Vorsorgegrad, Handlungsfähigkeit, Erholungsfähigkeit und sogar nachhaltige Entwicklung gefunden. Aus der Analyse haben sie fünf „Modellvorstellungen“ destilliert: psychologisches, psychosoziales, institutionenzentriertes, soziökonomisches und gesamtgesellschaftliches Modell.

Der folgende Beitrag ist im Rahmen des institutionenzentrierten Resilienz-Modells angesiedelt. Als Themenfelder hierfür werden u.a. interorganisationale Kooperation, ressortübergreifende Zusammenarbeit und eine geeignete Risikokommunikation genannt.

Von unmittelbarer Bedeutung als Rahmen und Rückenwind für mehr Widerstandskraft ist auch das „Memorandum Urbane Resilienz – Wege zur robusten, adaptiven und zukunftsfähigen Stadt“ zu nennen. In der sechsten Handlungsempfehlung „Potentiale der Quartiersebene nutzen“ heißt es u.a.: „Sozialräumliche Benachteiligungen sind zu reduzieren und ihnen ist präventiv entgegenzutreten, insbesondere hinsichtlich Umweltrisiken, Gesundheitsgefahren und der Chancengleichheit“ (BMI, 2021, S.4).

Solche sozialräumlichen Benachteiligungen und die präventive Resilienz-Steigerung in entsprechenden Gebieten gegen endemische und pandemische Infektionskrankheiten sollen das Thema dieses Beitrags sein.

Dabei ist das Thema nicht neu: Von früheren Infektionskrankheiten ist seit langem bekannt, dass sie ungleich verteilt sind und diejenigen Menschen häufiger treffen, die sich in prekären Lebens- und Arbeitsverhältnissen behaupten müssen. So war z.B. Virchows Bericht »Mittheilungen über die in Oberschlesien herrschende Typhusepidemie« eine der grundlegenden Studien, die die nichtmedizinischen Ursachen verringerter Resilienz an den Pranger stellten.² Weithin bekannt sind die schrecklichen Erfahrungen Hamburgs mit der Cholera, die von Evans (1987/1990) intensiv analysiert worden sind.³ Auch für die heutige Situation interessant ist, dass Evans eine Rangliste von Gründen aufstellt: Die „chronische Überbelegung der Wohnungen, Armut und Mangelernährung“ sei eine der Ursachen, aber relativ weniger wichtig gewesen; wichtiger war der zu späte Bau einer zweckmäßigen Filteranlage für die Wasserversorgung, und am wichtigsten war die „Verzögerungs-...Politik der Hamburger Behörden“: keine Warnungen vor dem Ausbruch und keine sinnvollen Pläne für den Notfall einer Epidemie.⁴ Mit anderen Worten: Möglichkeiten der präventiven Resilienzerhöhung wurden nicht genutzt; das Engagement der Behörden, Frühwarnsysteme einzurichten und rechtzeitige, gezielte Aufklärung zu betreiben, war unzureichend.

Auch für Covid19 wurde bald deutlich, dass einerseits die (schlechte) soziale Lage und andererseits der Umgang der politischen Instanzen damit eine bedeutende Rolle für die Bewältigung der Pandemie spielen (Wahrendorf et al., 2020; Dragano et al., 2021). Gibt man beispielsweise „Corona Ungleichheit“ bei Google Scholar ein, erhält man 13.700 Hits; bei englischer Eingabe (Corona Inequity) sind es sogar 20.700 Einträge (25.1.2022). Auch internationale Publikationen zeigen große regionale und soziodemografische Ungleichheiten der Corona-Inzidenzen (vgl. v. d. Knesebeck, 2021). Eine Überblicksarbeit aus dem RKI ergab, dass es zu praktisch allen Indikatoren einer negativen sozialen Lage Studien gibt, die den Zusammenhang zu erhöhten Corona-Inzidenzen dokumentieren (Wachtler et al., 2020a). Auch für Deutschland hat das RKI erste systematische Daten-Analysen vorgelegt:

In den bis Mitte 2020 erhobenen Daten zeigte sich nach einer zunächst höheren Inzidenz in weniger deprivierten Regionen im weiteren Verlauf eine Umkehr des Gradienten zuungunsten der stärker deprivierten Regionen. In einer späteren umfangreicheren Untersuchung regionaler Daten wurde bestätigt (Wachtler et al., 2020b), dass der Verlauf der Pandemie sich nach Sozial- und Wirtschaftsindikatoren unterscheidet. Neben weiterer Forschung wird ein Monitoring gefordert, um zeitliche Dynamiken und Trends frühzeitig zu erkennen und einer möglichen Verschärfung gesundheitlicher Ungleichheit zielgerichtet entgegenzuwirken (Wachtler et al., 2020b). Tatsächlich wäre dies ein wesentlicher Beitrag, die Resilienz auf Stadtebene allgemein und speziell in Quartieren mit besonderem Ressourcenbedarf zu erhöhen.

Den Ansätzen und Möglichkeiten hierfür soll in diesem Beitrag nachgegangen werden, indem wir über Großstädte berichten, in denen sich kleinräumig soziodemografische Inzidenz-Ungleichheiten gezeigt hatten und Maßnahmen eingeleitet oder geplant wurden.

2 Methoden

Um für die Analyse geeignete Städte zu identifizieren, wurde eine einfache Google-Abfrage gestartet mit dem Suchkomplex „sozioökonomische Ungleichheit Corona Stadtteile Maßnahmen“. Am 26.1.22 wurden 34 Links identifiziert: 13 wissenschaftliche Artikel/Stellungnahmen/Berichte; 5 essayistische Artikel; 4 Berichte aus verschiedenen Printmedien; 12 aus anderen Medien/Portalen. In allen Quellen wurde nach Hinweisen auf einzubeziehende Städte gesucht. Es wurden vor allem Hinweise auf die schon bekannten Städte Bremen, Berlin und Köln gefunden (Bremen und Köln je 4mal, Berlin 2mal). Zwei Ausnahmen gab es: Neu waren ein Bericht der ZEIT über 10 Städte und ein ausführlicher Datenbericht über Nürnberg. Bei allen in den untenstehenden Vergleich einbezogenen Städten wurde zusätzlich mit dem Begriff „<Stadtname> soziale Ungleichheit Corona Stadtteile Maßnahmen“ gesucht. Die (wenigen neuen) relevanten Links gaben Hinweise auf Stuttgart und München, so dass am Ende sieben Städte berücksichtigt werden konnten.

Weil die Ergebnisse im Internet in den meisten Fällen inhaltlich sehr begrenzt waren, wurde per E-mail nachgefragt:

- Von wem/welcher Stelle im politisch-administrativen System der Bericht initiiert worden sei und welches die Motive waren?

- Ob der Bericht für Maßnahmen verwendet wurde?

- Ob es Überlegungen zu einem kontinuierlichen kleinräumigen Monitoring gebe und ob es für sinnvoll (und machbar) erachtet werde, um mehr gesundheitliche Chancengleichheit zu erreichen?

Die Antworten waren sehr heterogen; das größte Problem war, dass nicht immer gute Absichten und tatsächliches Handeln auseinanderzuhalten waren. Bremen und Berlin antworteten nicht.

3 Ergebnisse der Recherchen

Die umfassendste Datenpräsentation hat ZEIT ONLINE im Mai 2021 publiziert (Endt et al., 2021)⁵: Von den 15 größten deutschen Städten konnten zehn auswertbare Daten vorlegen, die in Karten umgewandelt die „Corona-Hotspots in deutschen Großstädten“ zeigten. „Sozial benachteiligte Menschen trifft das Coronavirus am stärksten“, galt für alle Städte außer Dresden. Die Größe der verglichenen Stadtgebiete variierte erheblich und reichte von (12) Bezirken in Berlin über (87) statistische Bezirke in Nürnberg bis zu (104) „Stadtteilen“ in Hamburg.

Eine Übersicht zeigt statistische Zusammenhänge zwischen dem Anteil bestimmter Indikatoren und den Inzidenzen. Hohe Inzidenzen korrelierten mit hoher Zahl von Arbeitslosen, Migranten, großen Haushalten und niedriger Anzahl von Abiturabschlüssen und Topverdienern. Maßnahmen in den Städten waren jedoch kein Thema des ZEIT-Artikels, ebenso wenig, ob die Städte ein kontinuierliches Monitoring der Inzidenzen hatten. Im Folgenden werden die Informationen zunächst zu Hamburg und dann zu den anderen Städten in alphabetischer Reihenfolge präsentiert.

3.1 Hamburg

Kleinräumlich differenzierte Inzidenzzahlen und Aktivitäten für stärker betroffene Quartiere nach Vorbildern in Bremen und Berlin wurden im März 2021 von der Partei „Die Linke“ angemahnt.⁶ Zusätzlich gab es Pressemeldungen über deutlich erhöhte Inzidenzen in den Bezirken Mitte und Harburg.⁷ Anfang April wurden vom NDR Zahlen des Statistischen Amts Nord noch kleinräumiger ausgewertet und veröffentlicht.⁸ Im Mai 2021 wurde einem Antrag in der Hamburger Bürgerschaft stattgegeben, in vierwöchentlichen Abständen über die Inzidenzzahlen in den 104 Hamburger Stadtteilen zu berichten. Dies geschieht allerdings in Form absoluter Zahlen in einer einfachen Tabelle ohne Bezug zu den Einwohnerzahlen.⁹ Zahlen auf Bezirksebene erschienen monatlich in dem Portal Statista¹⁰ (bis Januar 2022). Zahlen für ganz Hamburg werden auf den Seiten der Hansestadt pauschal ohne weitere Differenzierung veröffentlicht.¹¹ Über eine systematische Verknüpfung der von den Gesundheitsämtern gemeldeten Daten mit den für die Maßnahmen zuständigen Stellen auf verschiedenen politischen Ebenen gibt es keine öffentlichen Informationen.

Die für Wissenschaft und Bezirksangelegenheiten verantwortliche Senatorin initiierte Mitte April 2021 erste lokale Maßnahmen in Harburg, die jedoch als zu gering kritisiert wurden.¹² Inzwischen gibt es einen bunten Strauß von Maßnahmen, allerdings „unabhängig davon, in welchem Stadtteil Sie wohnen“¹³, d.h. ganz allgemein und ohne zielgerichtete Schwerpunkte in „Hotspots“. Unter dem Titel „Corona – so schützen Sie sich und Ihre Familie!“ unterstützt die Sozialbehörde Angebote der Information und Prävention in den Stadtteilen für Fachkräfte und Bürgerinnen und Bürger: die Veröffentlichung von allgemeinen und aktuellen Informationen in 7 Sprachen, ein Corona-Infomobil in Kooperation mit einem Migranten-Projekt für die aufsuchende Beratung im Stadtteil, Online-Veranstaltungen zu aktuellen Entwicklungen, Videos in mehreren Sprachen zu den jeweils aktuellen Fassungen der Corona-Eindämmungsverordnung. Eine zentrale Umsetzungsinstanz ist die Hamburgische Arbeitsgemeinschaft für Gesundheitsförderung, die diese Corona-Kommunikationsstrategie¹⁴ seit 2022 fachlich koordiniert und darüber hinaus auf ihren Internetseiten zahlreiche zusätzliche Informationen, Fortbildungsangebote, Prozessbegleitung mit dem Instrument Standortanalyse und Anlaufstellen für Hilfe präsentiert, – auch für die Stadtteilebene und besonders für vulnerable Zielgruppen.¹⁵ Über die Koordinator:innen der „Lokalen Vernetzungsstellen Prävention“ wurde ein gezielter Austausch zu Corona in einigen sozial prekären Stadtteilen, z.B. des Bezirks Eimsbüttel¹⁶, organisiert.

3.2 Berlin

Berlin berichtet im städtischen Portal Inzidenzzahlen auf Bezirksebene, was aber nicht als kleinräumig bezeichnet werden kann.¹⁷ Unter der Überschrift „Maßnahmen“ finden sich nur allgemeine, aber keine quartiers- oder stadtteilbezogenen Aktivitäten.¹⁸

Eine Studie aus dem Bereich der amtlichen Gesundheitsberichterstattung kommt auf Basis verschiedener Datenquellen (Corona-Daten bis 29.10.2020) zu dem Ergebnis: „Grundsätzlich ist festzustellen, dass Bezirke, die eine ungünstigere Sozialstruktur aufweisen sowie dichter besiedelt sind und in denen weniger Frei- und Erholungsfläche zur Verfügung steht, signifikant stärker von der COVID-19-Epidemie betroffen sind. Diese Zusammenhänge sollten bei der Planung von Infektionsschutzmaßnahmen berücksichtigt werden“ (Gesundheitsberichterstattung Berlin, 2020, S. 8). Für aktuelle Daten wird auf den Online-Lagebericht des Landesamtes für Soziales und Gesundheit verwiesen, auf dem tagesaktuell u.a. 7-Tage-Inzidenzen der Bezirke berichtet werden.¹⁹ Berlin Mitte ist überdies an einer Studie „Corona-Monitoring lokal“ des RKI beteiligt (zusammen mit 3 weiteren besonders betroffenen Regionen in Deutschland).²⁰ Berlin-Neukölln ist Gegenstand einer exemplarischen Beschreibung der Situation in prekären Stadtteilen.²¹

Mitte 2021 wurden mobile Impfteams eingesetzt, um temporäre Schwerpunktimpfungen in einzelnen Bezirken durchzuführen. Kritik richtete sich darauf, dass das Ziel, hiermit „sozial und gesundheitlich benachteiligte Bevölkerungsgruppen zu erreichen“ verfehlt werde. Um zielgenauer und dauerhafter diese Gruppen zur Impfung zu bewegen, müssten die bezirklichen Gesundheitsämter einbezogen werden.²² Auch für die Verteilung der Teststationen (April 2021) gab es auf Basis kleinräumiger Daten empirisch gut belegte Kritik des Senders rbb24, weil gut situierte Gegenden in Mitte und Charlottenburg deutlich besser versorgt waren als die Randgebiete der Stadt.²³

3.3 Bremen

Bremen stellte schon im September 2020 ein ungleich verteiltes Infektionsgeschehen mit erhöhten Fallzahlen in einigen benachteiligten Quartieren fest und reagierte Ende desselben Jahres mit der Förderung stadtteilbezogener, präventiver Unterstützungsangebote (vgl. ausführlich Altgeld et al., 2022, S.14).²⁴ Die Aufschlüsselung nach Stadtteilen kam aber offenbar nur widerwillig zustande und basierte auf einer Zuordnung zu Postleitzahlen.²⁵ Im April 2021 wurden diese Corona-Inzidenzen für die Stadtteile Bremens öffentlich präsentiert, wobei die Höhe der Inzidenzen stark mit dem Anteil der SGB II-Bedarfsgemeinschaften und dem Bevölkerungsanteil mit Migrationshintergrund korrelierte (Langeheine & Schüle, 2021).

Auf den offiziellen Corona-Seiten der Stadt werden allerdings nur wöchentlich Gesamt-Inzidenzen für Bremen und Bremerhaven ausgewiesen, so dass es offenbar keine kontinuierliche kleinräumige Berichterstattung gibt. Ebenso wenig sind Daten auf den Bremer Projektseiten zu finden.²⁶

Als Maßnahme beauftragte der Bremer Senat die Landesvereinigung Niedersachsen für Gesundheitsförderung (LVG & AFS) mit der Durchführung von zwei eng miteinander verzahnten Projekten:

- ein niedrigschwelliges Informations- und Qualifizierungsangebot in verschiedenen Sprachen zur Covid-19-Pandemie zu entwickeln und in Bremer Stadtteilen zu verbreiten (IQ-Covid; Materialien dort abrufbar²⁷) sowie

- Gesundheitsfachkräfte in benachteiligten Quartieren zu installieren.²⁸

Anfang März 2021 wurden neun Stellen für qualifizierte Gesundheitsfachkräfte eingerichtet, die in 14 Stadtteilen für alle Fragen und Aktivitäten im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie zuständig sind (Finanzierung aus dem „Bremen-Fonds zur Bewältigung der Folgen der Corona-Pandemie“; begleitet von der Senatorin für Gesundheit, Frauen und Verbraucherschutz). Hervorzuheben ist, dass der spezifische gesundheitsbezogene Ansatz eingebettet ist in eine allgemeine, ressortübergreifende Stärkung der sozialen Arbeit (Streetworker, Kulturvermittler) in den benachteiligten Quartieren. In einem Interview wurde die Arbeit der Gesundheitsfachkräfte als ein Baustein für die sehr hohen Impfquoten Bremens angesehen, ein Erfolg, der auch weiterhin andauerte (bis zum Mai 2022; Altgeld et al., 2022).²⁹ Einem anschaulichen Pressebericht über den Arbeitsalltag der Gesundheitsfachkräfte ist auch zu entnehmen, dass das Team auf 12 Kräfte aufgestockt und bis Ende 2023 verlängert wurde.³⁰ Eine systematische Evaluation gibt es zwar nicht, wohl aber eine ausführliche fachliche Darstellung, die auch erste positive evaluative Ergebnisse enthält (Altgeld et al., 2022).

3.4 Köln

Das Kölner Gesundheitsamt bemühte sich früh darum, im Rahmen der Pandemiebekämpfung in Köln Schwerpunkte zu setzen und bei vulnerablen Gruppen, in Schulen und Kindetagesstätten und bei der Erkennung von lokalen Ausbrüchen, ob in Betrieben oder in Stadtteilen, aktiv zu werden. Dazu wurden Daten zur lokalen Ausbreitung in den Stadtteilen geocodiert aufgearbeitet.

Als sehr hilfreich erwies sich die frühe Einbindung von Köln in das Gemeinschaftsprojekt »CorASiV«³¹, das von mehreren Fraunhofer-Instituten durchgeführt wird.³² Die darin entwickelte Software ermöglicht eine schnelle visuelle Aufbereitung der Daten von an COVID-19 Erkrankten und ihren Kontaktpersonen. Neben den Kontaktnachverfolgungsdaten wurden auch Daten über sozio-ökonomische Faktoren der Kölner Stadtteile integriert.³³ Die Analysen der Fraunhofer-Wissenschaftler:innen zeigten altersspezifische, geografische und sozio-ökonomische Zusammenhänge in der Verbreitung von Covid-19 in Köln auf.³⁴ Im Rahmen einer Pressekonferenz wurden erste Ergebnisse am 22. März 2021 veröffentlicht.

Inzwischen liegt eine vollständige Auswertung des Kölner Gesundheitsamts und der CoraSiV-Daten zur zeitlichen und räumlichen Verteilung in Köln für den Zeitraum Februar 2020 bis einschließlich Oktober 2021 und des Zusammenhangs mit sozio-ökonomischen Faktoren vor.

Eine unabhängige Analyse des Marktforschungsinstituts Infas 360 für das ZDF zeigte ähnliche Zusammenhänge auf. Die Analyse von 102 verschiedenen Variablen aller 86 Kölner Stadtteile zeigte, dass sozial benachteiligte Gebiete in der Tendenz höhere Infektionszahlen aufwiesen als gut situierte Stadtteile.³⁵

Im Rahmen eines allgemeinen Digitalisierungsprozesses des Gesundheitsamtes Köln (des größten Deutschlands) wurden die Infektionszahlen pro Stadtteil auf Eigeninitiative des Gesundheitsamtes und unabhängig vom Fraunhofer Projekt dargestellt (Nießen, 2021). Die wöchentlich aktualisierte Kartendarstellung zeigt für jeden Stadtteil beim Anklicken die 7-Tage-Inzidenz und die positiv Getesteten der letzten 7 Tage.³⁶ Aufgrund dieser Erkenntnisse organisierte die Stadt Köln als eine der ersten Kommunen niederschwellige Corona-Impfangebote in sogenannten vulnerablen Stadtteilen.³⁷

Hinsichtlich Maßnahmen hieß es schon Anfang Mai 2021, es sei ein 1,7-Millionen-Euro-Programm aufgelegt worden, um mit örtlichen Organisationen die Informationen über Corona-Regeln und Impfen zu verbessern (in mindestens sieben Sprachen), dabei auch Moscheevereine einzubinden und Bürgerhäuser, Busse oder Zelte für Impfaktionen zu nutzen.³⁸ Als aktuell vorrangige Maßnahmen werden vom Leiter des Gesundheitsamtes hervorgehoben: die Eröffnung zusätzlicher Bürger-Teststellen bei hohen Inzidenzen in bestimmten Stadtteilen, Impfaktionen in vulnerablen Sozialräumen sowie mobile Impfteams (Nießen, 2021).

3.5 München

Auch zu München liegt ein Spezialbericht der Gesundheitsberichterstattung (März 2021) über die besonderen Probleme in strukturschwachen Gebieten vor.³⁹ Ein zweiter Bericht (März 2022) über den zeitlichen Verlauf des Infektionsgeschehens in der Gesamtstadt und ihren 25 Stadtbezirken macht deutlich, dass auch in München die höhere Belastung der Stadtbezirke in schlechterer sozialer Lage erst im Laufe der Pandemie deutlich wurde.⁴⁰

Bei der Internetrecherche war erkennbar, dass man (laut Presseberichten) Infopunkte mit mehrsprachigen Fachkräften zur Pandemie und zum Impfen einrichten wolle und mobile Impfteams in besonders betroffene Quartiere geschickt werden sollten. Straßen und Gebiete, in denen Menschen besonders beengt leben, will die Grün-Rote Koalition “ins Zentrum der Aufmerksamkeit rücken“.⁴¹

Die ausführlichen Antworten auf die per E-mail gestellten Fragen kann man folgendermaßen zusammenfassen:

- GBE sei gesetzlicher Auftrag und die Analyse des Zusammenhangs zwischen sozialer Lage und Infektionsgeschehen genuiner Auftrag des Öffentlichen Gesundheitsdienstes; außerdem seien Stadträt:innen daran interessiert gewesen.

- Es gebe laufend interne regionale Analysen, die aus Datenschutzgründen nicht öffentlich zugänglich gemacht, aber als Grundlage für lokale Impfaktionen, „Impfguides“ und unterstützende Maßnahmen genutzt würden.

- Das in München verwendete Softwareprogramm lasse aufgrund technischer Einschränkungen bisher keine zufriedenstellende, automatisierte kleinräumige Auswertung der Inzidenzen auf Ebene der Münchner Stadtbezirke zu; an einer Lösung werde gemeinsam mit dem Software-Hersteller gearbeitet.

- Das Ziel sei, regional und/oder sozial ungleich verteilte Infektionsrisiken zu erkennen und nicht nur z.B. Impfkampagnen und Beratungsangebote, sondern auch – im Sinne von „Health in All Policies“ – Angebote aus anderen Fachbereichen und Ressorts der Stadtverwaltung bedarfsorientiert planen zu können. Damit solle ausdrücklich ein Beitrag für ein Mehr an gesundheitlicher Chancengleichheit geleistet werden.

Naturgemäß kann aus dem Bereich der GBE nicht genau gesagt werden, in welchem Umfang den Daten auch Taten gefolgt sind. Das Gesundheitsreferat der LH München teilt jedoch ausdrücklich die von Dragano (2020) einer Präsentation vorangestellte These: „Pandemiemanagement, das soziale Ungleichheit in der Pandemie aktiv bekämpft, ist wirksamer als eines, das dies nicht tut“.

3.6 Nürnberg

Die Stadt unterhält ein ausgefeiltes Berichtssystem, das schon früh für kleinräumige Analysen genutzt wurde (Stadt Nürnberg, 2021a; Wüstendörfer, 2021), kontinuierlich weitergeführt wird und mit visuellen Darstellungen Unterschiede zwischen den statistischen Gebieten aufzeigt.⁴² Anschauliche monatliche „Corona-Datenblätter“ sind ausdrücklich als „Monitoring der Auswirkungen des Infektionsgeschehens und der Schutzmaßnahmen auf Arbeitsmarkt, Wirtschaft und Bevölkerung“ etikettiert.⁴³

In der Online-Recherche wurden 2 Berichte über Gesundheitsförderungsprojekte in benachteiligten Stadtteilen gefunden, in denen aber keine auf die Corona-Inzidenzen fokussierten Maßnahmen vorkamen.⁴⁴ Relevant war jedoch ein kurzer ARD-Film von Mai 2021, in dem deutlich wurde, dass Nürnberg entsprechend dem Vorbild Köln die Impfbereitschaft über die Tafeln für Obdachlose mit entsprechend aufbereiteten Informationen stärken und auch mobile Impfteams in die Gebiete schicken wollte.⁴⁵

Ein Forschungsprojekt der Universität Erlangen-Nürnberg berichtet zum Thema „Infektionsrisiko und Impfbereitschaft von Menschen mit Zuwanderungsgeschichte und ihren Nachkommen“ und nennt vor allem Maßnahmen, die Benachteiligte und Menschen mit Migrationshintergrund besser erreichen sollen (mehrsprachige, zielgruppengerechte und auch aufsuchende Informationsangebote, Impfmobile, Impfberatung vor Ort, Nutzung bestehender Strukturen auf lokaler Ebene wie Vereine, Betriebe oder religiöse Gemeinden, Sonderkontingente mit dem Corona-Impfstoff von Johnson & Johnson).⁴⁶

Die Antwort auf eine schriftliche Nachfrage war ausführlich und differenziert. Für Einzelheiten wurde auf verschiedene Publikationen verwiesen (Stadt Nürnberg, 2021a, b, c). Als Zusammenfassung lässt sich festhalten:

- frühe und gute Kooperation zwischen Statistik- und Gesundheitsamt,

- seit Mai 2021 öffentliche Darlegung der kleinräumigen Auswertungen von Infektionen auf Veranlassung des Oberbürgermeisters (quartalsweise, weil sich 7-Tages-Inzidenzen wegen Unzulänglichkeiten der Daten nicht realisieren ließen)

- zwar keine explizite Verknüpfung zwischen Daten und Maßnahmen, wohl aber Beitrag zu gezielten Überlegungen und Diskussionen zu z.B. Impfangeboten

- laufendes Monitoring für gesamtstädtische Daten (528.000 Einw.), ergänzt durch gelegentliche kleinräumige Berichte (10 Statistische Stadtteile untergliedert in 87 Statistische Bezirke)

- Berichterstattung über die wöchentliche Zahl der infizierten Personen in Quarantäne ist in Planung

- Monitoring wird als näherungsweise Beurteilung der Infektionslage als sinnvoll erachtet, allerdings sind mehrere Einschränkungen hinsichtlich der Datenqualität zu beachten.

Vonseiten des Nürnberger Gesundheitsamtes konnten die Daten sehr gut genutzt werden, insbesondere um gezielt in betroffenen Stadtteilen Mutiplikatoren zu gewinnen, die die Impfaktionen mit organisiert haben, u.a. Impfpartys im Impfzentrum und einen Impftag mit Dolmetscher:innen der in Nürnberg vertretenen Gruppen mit Migrationshintergrund.⁴⁷

3.7 Stuttgart

Stuttgart hat im Mai 2021 eine kleinräumige Analyse veröffentlicht.⁴⁸ Die zuständige Sozialsenatorin kündigte Konsequenzen an, kurzfristig wolle man gerade in strukturschwachen Stadtvierteln die Aufklärungskampagne intensivieren und erforderliche Maßnahmen einleiten.⁴⁹

Auf schriftliche Nachfrage hat das Statistische Amt der Landeshauptstadt Stuttgart ausführlich geantwortet. Daraus wird erkennbar, dass schon früh vom städtischen Gesundheitsamt eine kleinräumige Inzidenzberichterstattung zusammen mit sozialstrukturellen Maßnahmen gewünscht war, um gesundheits- und sozialpolitische Maßnahmen ausgestalten und umsetzen zu können. Zu den Konsequenzen des Berichts heißt es: „Die anlaufende Impfkampagne wurde zudem dahingehend ausgerichtet, dass u.a. Flyer und Plakate mehrsprachig gestaltet wurden und geeignete Multiplikatoren in solchen Stadtvierteln gesucht wurden, die durch einen hohen Anteil an Menschen mit Migrationshintergrund geprägt sind. Dies erfolgte aufgrund der Tatsache, dass der Bericht gezeigt hatte, dass es vor allem einkommensschwächere Stadtviertel mit einem hohen Anteil an Menschen mit Migrationshintergrund waren, in denen das Infektionsgeschehen besonders virulent gewesen war.“⁵⁰ Kontinuierlich wurde das Infektionsgeschehen auf Stadtbezirksebene (intern; Bezirke mit ca. 7000 bis 48.000 Einwohnern) verfolgt, was zusammen mit dem initialen Bericht auf Quartiersebene sowie der Beobachtung des Infektionsgeschehens in Einrichtungen (wie z.B. Pflegeheimen) geeignet erschien, um große Infektionsherde möglichst rasch einzudämmen. Als präventive Sicherung der Resilienz ist besonders hervorzuheben, dass unabhängig von der Corona-Pandemie derzeit ein Quartiersmonitoring Soziale Stadtentwicklung entsteht, das neben den Themenfeldern Armut, Wohnraum, Umwelt auch Gesundheit umfasst.

4 Diskussion und Schlussfolgerungen

Als methodisches Problem muss eingangs genannt werden, dass es in der Presse und anderen Medien, und damit auch im Internet, eine Tendenz gibt, eher über Mängel und Versäumnisse zu berichten als über positive Ansätze. Andererseits haben die ja ebenfalls mit eigenen Websites auftretenden Akteure der Corona-Bekämpfung durchaus die Möglichkeit und Neigung, ihre Verdienste im Internet publik zu machen. Trotzdem sollten die Ergebnisse im Bewusstsein rezipiert werden, dass eventuell ein „Underreporting“ von Analysen und eingeleiteten Maßnahmen auf kleinräumiger Ebene vorliegt. Diese Einschränkung gilt auch, obwohl wir durch die direkte Kontaktaufnahme von einigen Städten ergänzende Informationen bekommen haben. Auch hier kann vom Fragenumfang und der Antworterzahl her nur von einer Orientierungs- bzw. Pilotstudie gesprochen werden.

Als Folie für eine Bilanz nehmen wir den Gesundheitspolitischen Aktionszyklus mit seinen Handlungsschritten Problembestimmung, Strategieformulierung, Umsetzung, Evaluation (Hartung & Rosenbrock, 2022).

Problembestimmung: Auffällig ist, dass in mehreren Städten die Medien eine wichtige Rolle gespielt haben, nicht nur als Verbreiter von Daten-Analysen, sondern auch als erste Daten-Auswerter: der ZEIT ONLINE-Artikel, das ZDF in Köln, der NDR in Hamburg. Dies weist auf eine nicht selten vorfindbare mangelnde Fähigkeit oder Bereitschaft offizieller Stellen hin, sich ein genaues Bild der kleinräumigen Verteilung von Corona-Inzidenzen zu machen. Demgegenüber steht jedoch, dass es in mehreren Städten Einzelstudien aus Ämtern oder der Gesundheitsberichterstattung gab, die einmalig oder in größeren Abständen den Zusammenhängen von sozialräumlichen Benachteiligungsindikatoren und gehäuften Corona-Inzidenzen nachgingen, wobei aber zumeist wenig transparent ist, ob und auf welche Weise die jeweiligen Erkenntnisse mit systematischem Handeln verknüpft wurden.

Köln und Nürnberg (Stuttgart ebenfalls auf Stadtbezirksebene) können vorweisen, was man idealtypisch als kontinuierliche Problembestimmung bzw. Monitoring fordern würde: eine dauerhafte, öffentlich visualisierte Darstellung der kleinräumigen Entwicklungen im Internet. In Köln spielte dabei die Kooperation mit der Wissenschaft (Fraunhofer Institut), in Nürnberg das Vorhalten einer offenbar gut ausgebauten Infrastruktur (Amt für Stadtforschung und Statistik für Nürnberg und Fürth) eine wichtige Rolle.

Strategieformulierung: Eine als solche auch erkennbare und kommunizierte Strategie ist frühzeitig in Bremen formuliert worden, wobei die Corona-bezogenen Maßnahmen eingebettet waren in eine allgemeinere Unterstützungsstrategie für strukturschwache Stadtteile. Auch für Köln ist deutlich erkennbar, dass gezielte Maßnahmen in Reaktion auf identifizierte Probleme in einzelnen Stadtteilen erfolgen. Das Monitoring ist eingebettet in eine Strategie der Digitalisierung des Gesundheitsamtes. In München bezieht sich das Gesundheitsreferat explizit auf die Verringerung gesundheitlicher Chancenungleichheit im Rahmen einer „Health in All Policies“-Strategie. In Hamburg hat sich eine Palette von allgemeinen Maßnahmen entwickelt, die im Nachhinein vielleicht als Strategie bezeichnet werden könnte. Worauf es uns hier ankommt: Eine politische Resilienz-Strategie für besondere Hotspots der Corona-Krise ist dies aber nicht.

Umsetzung: Vor allem in Bremen ist entschieden in die Umsetzung mittels Personalstellen und deren Qualifizierung investiert worden. Die Idee der Impfmobile und mehrsprachigen Informationen ist in vielen anderen Städten aufgegriffen worden. Auch die Zusammenarbeit mit neuen Kooperationspartnern als Mittlern zu besonderen Bevölkerungsgruppen wird mehrfach erwähnt. Über die gezielte Verteilung von Teststationen (ein Problem in Berlin) erfährt man kaum etwas. Überhaupt ist der Stand von Umsetzungen schwer zu beurteilen, da es, außer für Bremen, praktisch keinerlei Angaben über die Quantitäten der eingesetzten Maßnahmen und Mittel gibt.

Evaluation: Hierzu ist ebenfalls nichts bekannt, obwohl Informationen über den Erfolg von Maßnahmen doch ausgesprochen wichtig wären für das zukünftige Handeln. In diesem Punkt insbesondere vermisst man eine intensivere Diskussion und Kooperation mit der Wissenschaft.

Die Erkenntnisse über pandemische „Hotspots“ und die Hintergründe, warum sie solche wurden, sind inzwischen weithin bekannt. Dabei ist ergänzend zu beachten, dass dort, wo hohe Corona-Inzidenzen und geringe Impfbereitschaft gefunden werden, mit großer Wahrscheinlichkeit auch die Dunkelziffern besonders groß sind, die Probleme also eigentlich noch größer sind, als sie aufgrund der ermittelten Zahlen erscheinen.

Die Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft (ARL, 2021, S.10) hat ein Positionspapier „SARS-CoV-2-Pandemie: Was lernen wir daraus für die Raumentwicklung?“ veröffentlicht. Darin heißt es u.a.: „Kleinräumige Daten sind notwendig, um Bedarfe, Defizite und Verbesserungsansätze erfolgsorientiert zu steuern. Ziel muss es sein, Ausstattungsstandards zu vereinbaren und Maßnahmen zu deren Erreichung umzusetzen. Die kleinräumigen Analysen, Konzepte und Maßnahmen werden zweckmäßigerweise von Organisationen durchgeführt, die – wie beispielsweise Gemeinde-, Stadt- oder Quartiersmanagement – Gegebenheiten, aber auch Akteure, Strukturen und Prozesse vor Ort kennen und in Kooperation nutzen können...“

Auch unabhängig von Zielen wie größerer gesundheitlicher Chancengleichheit und „Gesundheit in allen Politikbereichen“ sollte also in Städten und Gemeinden ein ganzheitliches Handlungsprogramm für Resilienz gegen Pandemien vorhanden sein. In unserer Recherche hat sich ein weites Spektrum von Problembewusstsein, Handlungszielen und Maßnahmen ergeben. Es gibt mehrere Beispiele guter Praxis mit unterschiedlichen Akzenten. In einigen Städten gibt es vereinzelte Berichte und reaktive ad-hoc-Maßnahmen, die aber nicht so aussehen, als ob sie zu einem in die Zukunft gerichteten resilienten Pandemiemanagement führen können und sollen.

Welches sind die wichtigsten Bausteine für eine Resilienz-Strategie und von welchen Städten können wir etwas lernen?

Infrastruktur für Berichterstattung und Monitoring: In einigen Fällen gibt es Statistikämter, die unabhängig von der Corona-Krise dauerhaft vorgehalten werden und daher schnell für spezifische Aufgaben einsetzbar sind (z.B. Nürnberg, Stuttgart), in anderen gibt es eine gut abgesicherte kontinuierliche Gesundheitsberichterstattung, die diese Aufgabe übernehmen kann (z.B. Köln, München). Genannte Probleme für kleinräumige Darstellung sind die Datenqualität, der Datenschutz, aber in einigen Städten auch die geeignete Software für unaufwändige kontinuierliche Situationsanalysen. Unter verschiedenen Aspekten werden die Analysemöglichkeiten kommunaler Statistikämter in einem Schwerpunktheft des Verbands Deutscher Städtestatistiker zu Corona dargestellt, aus dem besonders der Lübecker Beitrag hervorgehoben werden soll, weil er die methodischen und datenschutzrechtlichen Aspekte kleinräumiger Inzidenz-Berichte behandelt (Bender et al., 2021). In Köln hatte sich für eine gute digitale Lösung die Zusammenarbeit mit dem Fraunhofer Institut als sehr hilfreich erwiesen. Zum Inzidenz-Monitoring gehört idealerweise auch ein Impfquoten-Monitoring (Wulkotte et al., 2022), wie es für die Bundesebene im Robert-Koch-Institut durchgeführt wird.^{51, 52}

Einbettung in eine längerfristige Strategie der Gesundheitsförderung: Da sich in allen Berichten und Analysen ein Zusammenhang von Corona-Inzidenzen und Impfbereitschaft mit Faktoren der sozialen Lage gezeigt hatte, muss eine zukunftsfähige Resilienz-Strategie diese Faktoren im Rahmen einer umfassenderen Strategie adressieren. Dies scheint z.B. in Bremen der Fall zu sein (allgemeine Stärkung der sozialen Arbeit in den benachteiligten Quartieren), in München „Gesundheit in allen Politikbereichen“ auf lokaler Ebene, und in Stuttgart wird integrierte Berichterstattung für Soziale Quartiersentwicklung vorbereitet.

Verantwortlichkeit und Kooperation für den gesamten Policy-Zyklus: Dies ist der Bereich, der am undurchsichtigsten blieb. Am ehesten scheint im Gesundheitsamt Köln die Einheit von Diagnose und Therapie im Rahmen des Öffentlichen Gesundheitsdienstes institutionalisiert zu sein. Auch in Stuttgart gibt es eine enge Kooperation zwischen dem Statistik- und Gesundheitsamt. Es liegt nahe, auch in anderen Städten (je nach ihrer Ausstattung) dem ÖGD mit seinen Kompetenzen und seiner „sozialkompensatorischen Funktion“ (Rieger-Ndakorerwa et al., 2018) die Rolle des verantwortlichen Koordinators zu überantworten.

Infrastruktur für die Erreichbarkeit und Beteiligung der Bürge:innen: In Bremen ist ein bisher einzigartiges Beispiel sichtbar, wie eine stringente, finanziell abgesicherte Strategie zur Unterstützung strukturschwacher Quartiere aufgesetzt werden kann. Dabei wurde auch an die Qualifizierung der Mitarbeiter:innen und an die überregionale Nutzbarkeit von entstandenen Materialien gedacht. In Hamburg gibt es das Konzept der „Lokalen Vernetzungsstellen Prävention“, die inzwischen in 12 sozial prekären Stadtteilen etabliert wurden⁵³. Über die Koordinator:innen dieses dauerhaften Strukturelements der Gesundheitsförderung konnte ein gezielter Austausch zu Corona organisiert werden.

Evaluation: Hierfür stehen gute Beispiele noch aus.

In einem Vortrag „Bouncing forward – Wie Erkenntnisse aus der Resilienzforschung in der Corona-Krise helfen können“ plädierte Florian Roth (Fraunhofer-Institut für System-und Innovationsforschung (ISI)) für ein nachhaltiges Vorbereitet-Sein auf Pandemie-Bekämpfung: Um langfristig gegen Krisen gewappnet zu sein, gehe es nicht nur um Wiederherstellung von Systemfunktionalitäten (englisch: bounce back), sondern um transformative Resilienz im Sinne grundlegender Veränderungen von Systemeigenschaften.⁵⁴ Die Recherche hat gezeigt, dass es an etlichen der untersuchten Orte anregende und vielversprechende Ansätze hierzu gibt, aber auch, dass für die kleinräumige, sozialkompensatorische Pandemie-Vorsorge und –Bekämpfung auf breiter Fläche noch größere Anstrengungen unternommen werden müssen.

DANKSAGUNG

Ich möchte allen Kolleginnen und Kollegen aus den beteiligten Städten danken, die mir zum Teil mehrfach auf meine schriftlichen oder telefonischen Fragen so geduldig und ausführlich geantwortet haben!

Endnoten

Anmerkung: Bei allen Links fand der letzte Zugriff am 26.2.2022 statt. Bei Ausnahmen ist das Datum des letzten Zugriffes separat angemerkt.

1. https://apps.who.int/iris/handle/10665/342209

2. Meyer, B. (1998). Flecktyphus in Oberschlesien. Berlinische Monatsschrift (2), 68-73. https://berlingeschichte.de/bms/bmstext/9802gesa.htm

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32. www.iais.fraunhofer.de/de/geschaeftsfelder/healthcare-analytics/fraunhofer-projekte-corasiv-und-coperimoplus.html

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40. https://stadt.muenchen.de/infos/gbe-veroeffentlichungen.html

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50. briefliche Mitteilung vom 1.3.2022

51. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Daten/Impfquoten-Tab.html

52. https://www.aerztezeitung.de/Politik/RKI-zur-Corona-Impfkampagne-Deutschland-muss-auf-die-Menschen-zugehen-426555.html

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Autor

Alf Trojan
trojan@bitte-keinen-spam-uke.de

Prof. Dr. med., Dr. phil., M. Sc. (London), Mediziner, Soziologe, ehemaliger Direktor des Instituts für Medizinische Soziologie, Universitätsklinikum Hamburg-Eppendorf

Derzeitige Tätigkeiten: Redaktionsleiter der „Leitbegriffe der Gesundheitsförderung und Prävention“, Mitglied im Steuerungskreis des Deutschen Netzwerks „Selbsthilfefreundlichkeit und Patientenorientierung im Gesundheitswesen“; Beiratsmitglied im Deutschen Netzwerk Gesundheitsfördernder Krankenhäuser; Co-Leiter der Themengruppe „Nachhaltige StadtGesundheit“ in der Patriotischen Gesellschaft Hamburg

Arbeitsgebiete: Gesundheitsförderung, Bürgerbeteiligung, Gesundheitsberichterstattung, Patienten- und Mitarbeiterbefragungen im Krankenhaus; Selbsthilfegruppen; Kommunale Gesundheitspolitik; StadtGesundheit

Universitätsklinikum Hamburg-Eppendorf Martinistr. 52, 20246 Hamburg, Tel.: 0176-49007498, http://www.uke.de/institute/medizin-soziologie/